Reformas Económicas en Ecuador en Ecuador
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Reformas Económicas entre 1990 y 2001
Hay sectores que plantean que el Ecuador no habría aplicado efectivamente las reformas; o que lo habría hecho en forma muy parcial. No obstante, el nivel de apertura comercial, la liberalización financiera, la reforma fiscal (salvo un reducido número de privatizaciones) y los otros ejes de la reforma son a finales del período analizado muy diferentes a los que se observaban a comienzos de la década de 1990.
Considerando la variedad de procesos y factores que han incidido sobre la economía ecuatoriana en la década de 1990 es difícil aislar el efecto de las reformas; no se trata de presentar una evaluación cuantitativa del impacto de las reformas, sino presentar las líneas principales sobre las cuales han incidido.
Los resultados macroeconómicos obtenidos por el Ecuador en el período de las reformas son pobres, con una tasa promedio anual de crecimiento del PIB entre 1991 y el 2000, de 1,7 por ciento, inferior a la de los vecinos andinos; en una perspectiva de más largo plazo esa tasa es menor al crecimiento registrado en el período 1950-1980. Dicha tasa está muy lejos de la tasa del 6 por ciento anual, estimada por la CEPAL, como el crecimiento necesario durante un período suficiente de tiempo, para reducir la pobreza y mejorar los niveles de vida.
Muchos afirmaban que la estabilización de las economías de América Latina, con tasas de inflación mucho menores que las de las dos décadas anteriores, era uno de los logros generados por las reformas, al costo de sacrificar el crecimiento; en el Ecuador la caída de la tasa de inflación es un proceso más lento y tardío que en el resto de la región; entre 1990 y 1993 la inflación promedio anual, medida por el índice de precios al consumidor del área urbana bordeaba el 50 por ciento, cayó un promedio del 25 por ciento, entre 1994 y 1996; posteriormente, se aceleró el ritmo inflacionario desde el inicio de la crisis financiera, llegando a un máximo del 96,1 por ciento en 2000, cuando se introdujo la dolarización. A partir de entonces tendió a descender hasta alcanzar un valor del 3,2 por ciento a finales del año 2006.
Otro resultado de las reformas, de acuerdo con sus impulsores, sería la eliminación de una serie de rigideces y de políticas que limitaban las posibilidades de las economías latinoamericanas para aprovechar los beneficios de la globalización; por ejemplo, con cuentas fiscales más sostenibles y mayor flexibilidad de los agentes para responder ante los choques externos.
Balance negativo de las reformas
El tema es objeto de amplios debates, sobre todo en lo que respecta a la causalidad; sin embargo, existe ya suficiente evidencia y análisis sobre los resultados de las reformas en América Latina, que muestran una evaluación muy pobre, cuando no completamente negativa; la evolución del crecimiento, del empleo, de las cuentas fiscales y de la balanza de pagos, entre los principales indicadores agregados, expresan crudamente una evolución muy negativa de las economías de la región.
Como apunta Joseph Stiglitz, «los resultados han sido peores de lo que sus críticos temían, para gran parte de la región la reforma no sólo no ha generado crecimiento, sino que además, por lo menos en algunos lugares, ha contribuido a aumentar la desigualdad y la pobreza».
En el caso del Ecuador, las reformas y el ajuste se articulan con diversos choques externos e internos, una profunda inestabilidad política en la segunda mitad de la década de 1990 y la crisis más grave de la historia del país, como factores que explican la evolución de la economía presentada en la primera parte de este capítulo. Tales factores explican igualmente el deterioro del PIB per cápita, sólo en 1999 la caída fue de más de un 30 por ciento, la polarización de la distribución del ingreso y el incremento de los niveles de pobreza.
Existen múltiples mecanismos por los cuales las reformas han impactado en la distribución del ingreso y en los niveles de pobreza; sin embargo, la vía más importante corresponde a las tendencias de evolución del empleo. La generación de empleo está directamente relacionada con el crecimiento del producto; la dinámica débil e inestable del PIB en el Ecuador en la década de 1990 restringió la creación de empleo.
La reducción del aparato estatal y las privatizaciones han implicado la reducción del empleo público, tendencia que no ha sido compensada por la generación de empleo por parte del sector privado, debido al pobre crecimiento del producto, a las características de la oferta de tecnología disponible en el mercado, intensiva en capital; y por el predominio de una dinámica económica que privilegia las ganancias financieras frente a las productivas, como resultado del conjunto de reformas, pero especialmente de la interacción entre la liberalización financiera y el libre flujo de capitales.
Adicionalmente, las ventajas comparativas reveladas como resultado de la liberalización comercial, no se han presentado, como se esperaba, en sectores intensivos en mano de obra no calificada, sino más bien en los intensivos en recursos naturales. Los efectos de la apertura externa también han implicado la reducción y aun la desaparición de segmentos frágiles del aparato productivo que no pudieron resistir la competencia de productos similares importados, lo que redujo de manera similar el empleo disponible.
Lamentablemente, no se cuenta con estadísticas completas sobre la quiebra y el cierre de empresas en el Ecuador en los últimos años, producidas sea por la instancia de regulación de las compañías que no hace sistemáticamente ese seguimiento, sea por los gremios empresariales que no prestan importancia al tema, sea porque buena parte de ellas tienen un carácter informal. El hecho es que de acuerdo con la información fragmentaria y sectorial disponible, desde la segunda mitad de la década pasada se ha registrado la desaparición de muchas empresas de diversos tamaños, debido a distintos factores, entre los cuales se destacan: el impacto de plagas (como la mancha blanca en la cría de camarón, la sigatoka en el banano), la reducción drástica del mercado para sus productos, la competencia de las importaciones legales e ilegales (por ejemplo, de los jeans peruanos y asiáticos para los productores de la región de Pelileo), el cambio brusco en condiciones de mercado (tipo de cambio, tasas de interés, costos), especialmente en la crisis, que termina sacándolos del mercado. Las quiebras y la situación de insolvencia de las empresas se transmite al conjunto de la economía, reduciendo las posibilidades de supervivencia de sectores informales vinculados de forma indirecta con la actividad de las primeras.
En consecuencia, los índices de desempleo en el Ecuador se han deteriorado a lo largo del período analizado, ya que se duplican pasando del 7,7 por ciento en 1991 al 15,1 por ciento en 1999 y llegan al 14,7 por ciento en 2000; posteriormente, se reducen hasta situarse en torno al 11 por ciento en 2001 y el 9,9 por ciento en 2006.
Esta tendencia es más grave aún si recordamos que, históricamente, el problema fundamental en economías menos desarrolladas como la del Ecuador no ha sido el desempleo sino más bien el subempleo (por ingresos, nivel de capacitación y tiempo de trabajo), que sigue siendo muy alto.
Ante la falta de oportunidades de empleo, la única salida para amplios sectores de población se ha presentado en el sector informal, que se ha expandido sobre todo en actividades de comercio y servicios, que requieren limitado capital y se caracterizan por sus bajos niveles de productividad y remuneraciones, al igual que por relaciones laborales precarias. El peso relativo de la informalidad en el mercado laboral habría pasado del 42 por ciento en 1998 al 50,5 por ciento en el 2005.
Mercado laboral y emigración
Las características estructurales revisadas definen un mercado laboral segmentado, en el cual, en promedio, para el área urbana de las tres ciudades más grandes, entre 1998 y 2005, el sector moderno cubriría más del 60 por ciento, mientras el sector informal representa una tercera parte, el sector doméstico apenas el 5 por ciento y el sector agrícola alrededor del 1 por ciento. Por otro lado, en ese mismo período, el nivel de subempleo (visible e invisible) representaría el 47,1 por ciento del total; los desocupados, entre cesantes y nuevos, representaban el 9,82 por ciento; y algo menos del 40 por ciento del total estaría adecuadamente ocupado. La situación en las áreas rurales, sobre la cual no existen indicadores suficientes, es todavía más difícil, con problemas agudos de subempleo y desempleo.
Desde 1998 también se ha incrementado de forma marcada la emigración de ecuatorianos, en especial hacia Europa (a España e Italia, sobre todo) y a Estados Unidos, como opción válida para diversos sectores de población. No se cuenta con una cifra confiable del número de migrantes salidos en los últimos años; las estimaciones presentan valores que indican la presencia de más de 2 millones de ecuatorianos en el extranjero. Este fenómeno ha sido un factor crucial para evitar que el problema del desempleo se vuelva explosivo en el país, ha convertido las transferencias de los migrantes a sus familias en el segundo rubro más importante de ingreso de divisas y finalmente ha reducido el deterioro de la situación de pobreza.
Por lo tanto, durante el período de reformas y en la crisis se ha deteriorado no sólo la oferta de empleo, sino también la calidad del empleo disponible, en términos de remuneraciones, estabilidad y condiciones generales, debido a la expansión de la informalidad.
Otros factores que han incidido en el deterioro de la situación distributiva a partir de las reformas en la región, que se reproducen en el Ecuador, según un estudio de CEPAL, incluyen: la reducción de la participación relativa de la masa salarial en el ingreso total, a favor de las rentas financieras y de los beneficios empresariales; una creciente diferenciación de las remuneraciones al trabajo, en función de los niveles de calificación de la mano de obra, a favor de las personas con educación superior y habilidad para manejar las tecnologías modernas; y la progresiva pérdida de la capacidad de redistribución del Estado, derivada de su cada vez más limitado manejo de contribuciones y transferencias, tanto por sus problemas presupuestarios, como por una política tributaria que explícitamente se ha orientado a reducir los impuestos directos y progresivos (en especial el impuesto a la renta), a favor de los impuestos indirectos, como el IVA. Además, la sistemática eliminación de los subsidios, exigida en los programas de ajuste y en las reformas, ha reducido el bienestar de diversos sectores de población que se beneficiaban de dichas transferencias; sin que exista una contrapartida a través del dinamismo del mercado.
Por otro lado, la volatilidad y vulnerabilidad características de la economía ecuatoriana en la última década del siglo XX, se asocian, como hemos visto, con una limitada tasa de crecimiento del PIB, cuyos efectos negativos afectan principalmente a los sectores más pobres, que cuentan con una limitada dotación de activos (tierra, capital y capacitación) y escasos o nulos mecanismos de defensa.
En el Ecuador, al igual que en otros países de la región, se registró una reducción de los índices de pobreza durante toda la primera mitad de la década de 1990, que se interrumpe con el inicio de la crisis asiática en 1997; sin embargo, en ese año la incidencia de la pobreza era del 50 por ciento; la profunda crisis de 1998-1999 generó un incremento de los índices en 17 puntos porcentuales. Posteriormente, desde el año 2000, se registra una recuperación. Dicha recuperación se habría presentado tanto en las ciudades como en el área rural.
Hay debate respecto de la magnitud en que inciden en esta evolución de los índices de pobreza desde el año 2000: la emigración masiva y el cambio en el cálculo de las cuentas nacionales introducido por el Banco Central del Ecuador, que implica modificar el deflactor en forma significativa, lo cual incide en el cálculo de los salarios reales y de los índices de pobreza calculados por los ingresos.
La política social
En el contexto descrito, la política social es la llamada a reducir o «suavizar los impactos adversos de las reformas», de tipo transitorio según algunos, o permanente, para otros. Para ello enfrenta, sin embargo, los límites presupuestarios y administrativos de un aparato estatal frágil, cuestionado y con una reducida legitimidad. A pesar de los esfuerzos hechos para recuperar el gasto social en la medida en que mejoraba relativamente la situación fiscal en los últimos años, éste no llega a recuperar el nivel anterior a la crisis de la década de 1980 en el Ecuador.
Una preocupación adicional que se planteó en la década pasada era la necesidad de mejorar sustancialmente la eficacia en el uso de los escasos recursos disponibles para el gasto social; en consecuencia, se planteó la focalización del gasto, tanto en referencia a los beneficiarios más desfavorecidos, como en los rubros de gasto más indispensables y de mayor impacto (el llamado gasto social básico). Ése ha pasado a constituirse en un objetivo permanente de la política social.
En consecuencia, el modelo impulsado en el Ecuador y en toda la región, unido a factores exógenos negativos y a una inestabilidad política marcada, han llevado a una economía segmentada y altamente vulnerable ante los cambios en los mercados externos; con un extenso sector informal, convertido en el refugio para la población que no encuentra empleo en un frágil y poco competitivo sector privado. La clase media, uno de los principales soportes de la democracia en todo el mundo, se ha erosionado progresivamente a lo largo del proceso de ajuste y en particular con la crisis de finales del siglo XX.
Los elementos mencionados: desempleo creciente, precarización del empleo, expansión del sector informal, mayor heterogeneidad y estratificación de las remuneraciones según el nivel de educación y capacitación, reducción del empleo en el sector público, focalización del gasto social, entre otros, han determinado una vulnerabilidad social muy profunda. La crisis bancaria y monetaria de 1998-1999 agudizó dramáticamente esos problemas.
Fuente: Enciclopedia del Ecuador