Dolarización en Ecuador en Ecuador
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Perspectiva Histórica
La retórica muy ideologizada con la que se vendió la dolarización llevó a muchos sectores a pensar que se trataba de una solución casi milagrosa para los problemas de la economía ecuatoriana. No se entendió que el cambio de signo monetario utilizado no modificaba ninguna de las bases tecnológicas, productivas y de competitividad de la producción ecuatoriana; tampoco se asumió la necesidad de introducir cambios en las formas de operar tradicionales de los diferentes agentes económicos (determinación de los precios y manejo de presupuestos entre los más importantes), entre otros aspectos institucionales.
El paso a la dolarización no implicó prácticamente ningún cambio en el esquema de política económica, menos aún en el comportamiento de las elites. Muchos pensaron que la dolarización, por sí misma, traería estabilidad y transformaría la economía ecuatoriana en competitiva y dinámica, desoyendo múltiples voces que clamaban por la introducción de cambios fundamentales en el funcionamiento del Estado y de las empresas.
La bonanza artificial que se registró en el primer año bajo dolarización, no coadyuvó para que se produjeran dichos cambios. Esa bonanza se explicó por la recuperación del crecimiento, luego de la profunda caída que la precedió, así como por la expansión del consumo y de las exportaciones, la primera por un reflejo defensivo de ciertos sectores que adquirieron sobre todo vehículos, para protegerse de cualquier riesgo para sus recursos; las segundas por la elevación del precio del crudo y por el impulso proveniente de la macro-devaluación que antecedió a la dolarización, abaratando los precios relativos de los productos ecuatorianos.
Las principales promesas de la dolarización se relacionaban con la estabilidad de la economía y con la convergencia esperada de los precios, y en particular de las tasas de interés, hacia el nivel internacional, lo que estimularía la inversión, la competitividad y la generación de empleo.
La estabilización de la economía con la dolarización debía manifestarse en la convergencia del ritmo inflacionario hacia los niveles internacionales y en la reducción consecuente de las tasas de interés. El primer objetivo se transformó en lograr una tasa de inflación de un dígito, que se alcanzó entre noviembre de 2002 y marzo de 2003, cuando la tasa anual de inflación registró un promedio del 9,6 por ciento. Para junio de 2003, luego de una deflación mensual del -0,21 por ciento, la tasa se ubicó en el 7,6 por ciento; en diciembre de 2003 la inflación anualizada llegó al 6,1 por ciento. A finales de 2006 la tasa de inflación anual se situaba en el 3,2 por ciento.
Esas tasas son comparables con las de la década de 1980, o con los niveles anteriores a la fase petrolera de la de 1970. Sin embargo, no deben olvidarse dos elementos fundamentales: este ritmo de inflación corresponde a la tasa de incremento del nivel general de precios al consumidor, de bienes y servicios denominados en dólares; y que se logra después de niveles de inflación anual promedio del 96,1 por ciento, 37,7 por ciento y 12,5 por ciento, también en dólares, en 2000, 2001 y 2002, respectivamente. A nivel comparativo, las tasas de inflación correspondientes a Estados Unidos en dicho período fueron en cada año inferiores al 2 por ciento. Por lo tanto, el ritmo de crecimiento de los precios al consumidor se ha reducido, una vez que los mismos han alcanzado niveles muy elevados que sitúan al Ecuador entre los países más caros de América Latina, como se ha establecido en los análisis comparativos de publicaciones especializadas.
En cuanto a las tasas de interés, inmediatamente después de la dolarización se situaron por encima del 20 por ciento (tomando la tasa para 90 días como la más representativa del mercado), a fines de 2000 estaban en torno al 18 por ciento; después, han tendido a bajar lentamente hasta alcanzar en 2006 valores en torno al 5 por ciento. La brecha entre las tasas generalmente aplicadas y las preferenciales para clientes corporativos se ha incrementado en este período; al comenzar la dolarización era de algo más de un punto porcentual, pero en la actualidad supera los 4 puntos. Las tasas pasivas, por su parte, han registrado una reducción mucho más acelerada, cayendo desde cerca del 9 por ciento en depósitos a plazo en 2000, a casi el 5 por ciento en 2003 (en los depósitos de ahorro esa caída fue desde el 5 % a un poco más del 2 %, respectivamente). Para fines comparativos mencionemos que las tasas activas prevalecientes en Estados Unidos rondan el 4 por ciento, en tanto que las pasivas no superan el 2 por ciento.
En consecuencia, el margen porcentual entre las tasas activas y pasivas en el Ecuador ha tendido a mantenerse muy alto; esto refleja para muchos el carácter cuasi oligopólico del sistema bancario del Ecuador, y los elevados costos operativos de los bancos, junto a reducidos niveles de eficiencia. Los banqueros, por su parte, destacan la persistencia de un elevado riesgo país como la explicación para dichos márgenes. Precisamente, el diferencial de los costos financieros en el Ecuador, frente a los niveles internacionales y los de nuestros vecinos andinos, es uno de los principales factores que provoca la pérdida de capacidad competitiva para la producción nacional, no sólo en los mercados internacionales, sino en el propio mercado interno.
La dolarización y el mercado externo
En cuanto a la situación y perspectivas del sector externo, crucial en la dolarización, la profunda caída del PIB en 1999 estuvo acompañada por una drástica reducción de las importaciones (-46,4 %), que determinó un saldo favorable de la balanza comercial superior a los 1.700 millones de dólares, lo cual muestra la magnitud de la reducción del ritmo de actividad.
Una vez adoptada la dolarización se produjo el clásico rebrote de la economía, que, unido al nerviosismo e inseguridad frente a los riesgos para el ahorro financiero, determinaron una rápida expansión de las importaciones en los últimos años. Dicha evolución, en especial en los dos primeros años del siglo XXI, se explica casi completamente por las importaciones de vehículos y de otros bienes de consumo. En los años siguientes también se incrementaron las importaciones para la construcción del oleoducto de crudos pesados. Salvo estas últimas, este patrón de importaciones no implica ningún mejoramiento de la capacidad productiva local, ni muestra avances en la tecnología utilizada, lo que obliga a depender del financiamiento externo para dar sustentabilidad a estas tendencias en el mediano plazo. El crecimiento de las exportaciones en los años 2004 y 2005 refleja el comportamiento de la inversión. Según datos del Banco Central las tasas de vaciación para estos años fueron del 11,1 por ciento y del 13,5 por ciento, respectivamente. Los productos de mayor demanda en 2005 fueron los equipos de transporte, que incrementaron sus importaciones en un 37,1 por ciento y la maquinaria, que lo hizo en un 20 por ciento.
Este comportamiento de las importaciones no sería problemático si paralelamente se expanden las exportaciones, de bienes y/o servicios para generar la demanda efectiva que sustente dichas compras externas. Analizando la dinámica del valor de las exportaciones ecuatorianas en los últimos años podemos establecer que ella ha estado marcada por las exportaciones petroleras que después de la caída superior al 40 por ciento registrada en 1998 crecieron un 60 y un 65.1 por ciento en 1999 y 2000, respectivamente, cubriendo la disminución registrada en las exportaciones no petroleras (-9,4 % y -16,4 %, en esos dos años, respectivamente); después, la situación se revierte, el valor de las exportaciones totales cae un 5 por ciento en 2001, como resultado de la reducción de los ingresos por exportaciones petroleras en más del 22 por ciento, compensada parcialmente por el incremento del valor de las exportaciones no petroleras en un 11,8 por ciento. En 2002 el valor total de las exportaciones creció en un 7,7 por ciento, gracias a los incrementos en las exportaciones petroleras (8,2 %) y no petroleras (7,3 %). En 2003 se mantuvo una evolución favorable de las exportaciones (19,2 %), principalmente petroleras, gracias a los elevados precios del barril de petróleo, los más altos desde hace más de una década; por otro lado, se modera el crecimiento de las importaciones (2 %). En 2005 las exportaciones presentan un crecimiento del 7,4 por ciento y los productos de mayor dinamismo son el camarón y otros productos agrícolas, como las frutas.
En el período analizado el saldo de la balanza comercial (en términos FOB), ha registrado una extrema volatilidad, cayendo desde un nivel favorable de 1.714 millones de dólares en 1999, hasta un saldo deficitario de 917 millones en 2002, que se modera en 2003, con 69 millones. En 2004 la balanza comercial presentó un saldo positivo de 177,72 millones de dólares. Este valor se vio incrementado en 2005 hasta 531,67 millones de dólares. Sin embargo, al analizar la composición de dicha balanza comercial se descubre que el saldo positivo solamente se mantiene gracias a la balanza comercial petrolera (3.238,93 millones de dólares para 2004 y 4.154,88 millones de dólares para 2005) frente a la balanza comercial no petrolera que mantiene un creciente saldo negativo (-3.061,20 millones de dólares para el año 2004 y -3.623,21 millones de dólares para el año 2005). Es muy marcada entonces la extrema dependencia que tienen los ingresos por exportaciones, de las ventas externas de petróleo crudo; ellos dependen del volumen exportado y en especial de los precios en los mercados internacionales, que el Ecuador recibe como un productor marginal.
Luego del derrumbe de los precios del petróleo en 1999, en el período bajo la dolarización los precios del crudo se elevaron de forma significativa, favorecidos por factores climáticos y geopolíticos internacionales que impactaron en la oferta y demanda petrolera mundial, beneficiando al país porque se lograron precios promedios de más de 20 dólares por barril en 2000; 19,16 en 2001; 21,82 en 2002 y 25,66 en 2003. Otro rubro de ingresos de divisas que se ha convertido en un sostén crucial de la dolarización es el de las transferencias realizadas por los ecuatorianos emigrantes que han crecido significativamente, superando los 1.600 millones de dólares en 2005 y consolidándose como el segundo rubro de ingresos de divisas, sólo inferior al petróleo.
Sin embargo, la posibilidad de beneficiarse con esos precios ha estado limitada por las restricciones de la oferta exportable de crudo; los volúmenes de crudo exportado muestran claros signos de estancamiento desde el año 2002. La reducción de los niveles de producción entregada por Petroproducción viene registrándose desde 1994, es el resultado de una política que ha disminuido los recursos asignados a la inversión para mantenimiento y desarrollo de pozos, así como el descuido de otros rubros productivos. Luego del pico de 95 millones de barriles exportados en 1995 se cayó a 84 millones en 2002, recuperándose a 92 millones en 2003, con una creciente participación de las empresas privadas, analizada anteriormente; en 2005 el número de barriles exportados ascendió a más de 131 millones. La expansión del volumen exportado requiere de grandes inversiones, las mismas que no se están haciendo efectivas con la celeridad deseada y cuyos resultados se verán sólo después de, al menos, dos años.
En todo caso, las preocupaciones fundamentales vienen por el lado de las perspectivas. En primer lugar, la evolución de la economía ecuatoriana estará cada vez más determinada por los ciclos de la economía mundial y fundamentalmente de la economía norteamericana, cuya demanda de importaciones incide sobre los precios de los productos básicos y sobre todo del petróleo crudo. El contexto recesivo y de lento crecimiento no permite esperar flujos importantes de inversión extranjera directa, en particular hacia la región andina y al Ecuador, debido no sólo a tendencias globales y a sus orientaciones predominantes en términos geográficos y sectoriales, sino también a la persistencia de limitados factores de atracción, junto a factores más bien disuasivos, en el Ecuador.
Lo más preocupante es la pérdida de la capacidad competitiva de la producción nacional, a nivel externo e interno, que se explica tanto por las estrategias empresariales predominantes en el país (rentistas y poco innovadoras), como por el impacto inexorable del esquema de tipo de cambio fijo en un contexto todavía inflacionario, sobre los costos internos, acentuados por la existencia de elevadas tarifas en algunos servicios públicos como en energía eléctrica y telefonía. El deslizamiento cambiario registrado en países vecinos también ha contribuido a acelerar este proceso. Incluso la devaluación del dólar frente al euro y al yen, si bien mejora en algo la competitividad relativa de los productos ecuatorianos en mercados que son poco significativos, también ha determinado el incremento en el nivel y en el costo (en dólares) de la deuda externa denominada en euros o yenes.
La elevación de los niveles de productividad y competitividad del país y de las empresas requieren de esfuerzos macroeconómicos y microeconómicos muy importantes, sostenidos en el tiempo y cuyos resultados sólo se presentan luego de perseverar en dicho objetivo nacional. Ello implica mucho más que las simples exhortaciones, exige el cambio hacia un modelo que coloque efectivamente la producción y el empleo como ejes articuladores de la política económica y que sea plenamente consciente de las tendencias reales del entorno internacional. No se aprecian en las propuestas económicas del actual gobierno ninguno de esos elementos.
Las lecciones históricas de los tipos de cambio rígidos, de cuyo modelo la dolarización es una versión extrema, muestran que éstos son insostenibles en el mediano y largo plazo. La quiebra del sistema de Bretton Woods, centrado en una paridad fija del dólar frente al oro, a comienzos de la década de 1970, aun tratándose de la potencia hegemónica, es el ejemplo más claro de esta tesis. En consecuencia, el sector externo ecuatoriano seguirá presentando una situación muy frágil e inestable, que no coadyuva precisamente al fortalecimiento de la dolarización.
Otras medidas necesarias
Por otro lado, desde diversas perspectivas se ha señalado que la adopción del dólar no era, por sí sola, ninguna panacea y que debía ir acompañada de una serie de políticas diseñadas para consolidar el esquema y dotar a la economía de herramientas que le permitan responder ante choques de origen interno o externo. Entre dichas medidas se incluían la flexibilización del mercado de trabajo, manejo prudente del sector público, para lograr no sólo un equilibrio fiscal sino la acumulación de superávit que permitan pagar el servicio de la deuda externa; la creación de diversos fondos de estabilización («colchones»), que sirvan para amortiguar caídas bruscas de los ingresos por exportaciones (en especial del petróleo), o variaciones bruscas de las tasas de interés internacionales u otros factores y condiciones económicas externas, que afectan de manera negativa a sectores o agentes en el país. Esos planteamientos fueron poco discutidos, incluso se adoptaron algunas acciones en tal sentido, desafortunadamente sin el impulso, la prioridad y la consistencia suficientes; así, por ejemplo, se acumularon ciertos recursos en un fondo petrolero, gracias a los elevados precios del crudo obtenidos en 2001 y 2002; sin embargo, tales recursos desaparecieron cuando el régimen anterior expandió el gasto en la parte final de su ejercicio. Actualmente, está operando el Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento Público (FEIREP), cuyo objetivo central es, sin embargo, el pago y la recompra de la deuda externa del país; este tipo de política no coadyuva al fortalecimiento de la capacidad competitiva y tecnológica de la producción ecuatoriana.
Los pagos por servicio de la deuda externa, particularmente en los seis años de vigencia de la dolarización, han significado el drenaje de recursos muy importantes para el país; esos pagos han representado 2.106 millones de dólares en 2000; 1.623 millones en 2001; 1.407 millones en 2002 y 1.450 millones en 2003; si consideramos los desembolsos por deuda pública externa realizados en el mismo período, encontramos que el Ecuador ha «exportado» capitales al resto del mundo por montos de 1.208; 681; 901 y 722 millones de dólares en cada año, respectivamente. En 2006 la deuda externa representaba casi el 30 por ciento del producto interno bruto. Este problema, definido como el de las transferencias netas negativas que caracterizó la década perdida de 1980, reaparece y se agrava en la «media década perdida» establecida por la CEPAL para el período 1997-2003. Cabe destacar que esta tendencia se presenta a pesar de la renegociación que realizó el país en julio de 2000, mediante el canje de los bonos Brady por los bonos global, primer caso en América Latina de ese tipo de reestructuración de la deuda externa. Es irónico e insostenible en el mediano plazo que un país pobre y necesitado de capitales para financiar su proceso de desarrollo y el mejoramiento de las condiciones de vida de su población, esté nuevamente remitiendo esos capitales hacia sus acreedores.
El país necesita generar un superávit fiscal anual cercano al 8 por ciento para atender el servicio de la deuda externa. Esa tendencia es el resultado de la lógica de funcionamiento de los mercados financieros internacionales, de las políticas de las instituciones financieras internacionales, de la coyuntura económica mundial y de sus efectos sobre las corrientes de capital hacia las economías pequeñas de América Latina, el nivel del riesgo país del Ecuador y su limitada capacidad para atraer inversiones; pero también del manejo de la política económica de los últimos gobiernos, buena parte de la cual ha estado inspirada, directa o indirectamente, por el FMI y el Banco Mundial, entidades que no terminan de asumir sus errores y de reconocer sus limitaciones en el diagnóstico y en el diseño de políticas en los países en desarrollo.
En un sector crucial para el funcionamiento de la dolarización, como es el manejo fiscal, han existido esfuerzos importantes para incrementar las recaudaciones, sobre todo del IVA, pero falta mucho por avanzar en la reducción de los elevados niveles de corrupción, en particular en las aduanas. Tampoco ha existido mayor cambio en el manejo clientelar y muy poco planificado del gasto público; no hay mejoras significativas en la infraestructura disponible en el país, ni se ha incrementado cuantitativa ni cualitativamente el gasto social. Las tarifas y la calidad de los servicios públicos no se comparan favorablemente con los de los países vecinos, contribuyendo a reducir la competitividad de los productos ecuatorianos.
Las reformas estructurales, y en particular la privatización de las empresas públicas, han sido abordadas en forma sesgada, confusa y poco transparente; sin que existan consensos claros sobre el tema, se han impulsado cuando las tendencias y condiciones internacionales han cambiado, y se han aplicado políticas que finalmente han propiciado el deterioro de tales empresas y el peor escenario para cualquier opción.
En el Ecuador no se han completado la mayoría de los acuerdos y programas firmados con el FMI en los últimos 15 años, debido a alguno de los tres factores siguientes o a cierta combinación de los mismos: choques externos transmitidos por las vías comercial o financiera; el impacto de procesos políticos y de la corrupción sobre la economía; y, en menor medida, la resistencia de diversos sectores a las reformas estructurales y al ajuste.
La dolarización ha generado una estabilidad parcial y relativa, al mismo tiempo que se renunciaba a mecanismos cruciales de la política económica y se incrementaba la vulnerabilidad de la economía ecuatoriana frente a los factores externos. En los últimos años, y sobre todo luego de la experiencia de Argentina con la convertibilidad, se ha incrementado el debate sobre el futuro de la dolarización, entre aquellos que la consideran irreversible, debido a los altos costos sociales, económicos y políticos que implicaría su abandono y otros que plantean la necesidad de diseñar una «salida ordenada», evitando que una salida caótica se convierta en una nueva oportunidad para la licuación de deudas y para cargar todo el peso de la ineficacia y cortedad de miras de las elites económicas y políticas del país sobre la mayoría de la población.
Fuente: Enciclopedia del Ecuador